此前，中央已從規(guī)劃管控、體制改革、職能整合三個(gè)方面對(duì)自然保護(hù)地體系重構(gòu)進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。在我國(guó)自然保護(hù)地體系重構(gòu)的時(shí)間窗口，深入了解和掌握自然保護(hù)地體系重構(gòu)的指導(dǎo)思想、管制規(guī)則、工作進(jìn)程，主動(dòng)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境友好的資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)則制定，對(duì)于統(tǒng)籌生態(tài)安全與資源安全，妥善處理保護(hù)地涉及的礦業(yè)權(quán)問(wèn)題具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

　　當(dāng)前理論界對(duì)自然保護(hù)地涉及礦業(yè)權(quán)的研究主要側(cè)重于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制、保護(hù)區(qū)范圍界定方面，但對(duì)于自然保護(hù)地體系重構(gòu)對(duì)礦業(yè)權(quán)處置的影響尚無(wú)系統(tǒng)研究。

　　一、保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分層處置的

　　政策背景

　　我國(guó)各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地內(nèi)之所以存在一定數(shù)量的礦業(yè)權(quán)，具體來(lái)看，主要有以下幾個(gè)原因：一是我國(guó)能源和礦產(chǎn)資源富集區(qū)域與重要生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)在空間上存在一定比例的重疊，且在20世紀(jì)80年代“有水快流”的礦業(yè)開(kāi)發(fā)政策背景下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，礦業(yè)權(quán)設(shè)置“多、小、散、亂”，導(dǎo)致一些礦業(yè)權(quán)設(shè)置在生態(tài)功能重要和敏感區(qū)；二是20世紀(jì)80年代進(jìn)行保護(hù)區(qū)搶救性劃定時(shí)，一些保護(hù)區(qū)劃定范圍過(guò)大、權(quán)屬不清、功能區(qū)劃不夠明確、沒(méi)有具體拐點(diǎn)坐標(biāo)、管理相對(duì)寬松，產(chǎn)生了一些礦業(yè)權(quán)設(shè)置的模糊地帶，部分礦業(yè)權(quán)在經(jīng)過(guò)合法的環(huán)評(píng)手續(xù)后，得以設(shè)置；三是自然保護(hù)區(qū)劃定之前未充分考慮已設(shè)礦業(yè)權(quán)情況，沒(méi)有賦予相關(guān)礦業(yè)權(quán)人知情權(quán)和申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)，又缺乏相應(yīng)的安置補(bǔ)償退出制度，在退出機(jī)制不健全、保護(hù)區(qū)管理相對(duì)寬松的情況下，相關(guān)主管部門(mén)對(duì)部分位于實(shí)驗(yàn)區(qū)的礦業(yè)權(quán)辦理了延續(xù)手續(xù)；四是不同類(lèi)型保護(hù)地對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的禁限政策有一定的差別；五是還有少數(shù)違法違規(guī)審批的情況。

　　由于一些地方重發(fā)展、輕保護(hù)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行盲目開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)，使自然保護(hù)區(qū)受到的威脅和影響不斷加大，有的甚至遭到破壞，引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。習(xí)近平總書(shū)記多次針對(duì)自然保護(hù)區(qū)違法開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)作出重要批示，要求以堅(jiān)決態(tài)度予以整治，其中采礦活動(dòng)是清理整治的重點(diǎn)。根據(jù)2015年以來(lái)保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置的不同范圍和工作進(jìn)展，保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理處置大致可以分四個(gè)層次。

　　第一層次：2015年5月19日，原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、原國(guó)土資源部等十部門(mén)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》，明確對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要限期退出；對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門(mén)同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類(lèi)提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。該政策的覆蓋面是全部自然保護(hù)區(qū)，對(duì)其中合法礦業(yè)權(quán)的處置原則是保障權(quán)益、依法退出，但沒(méi)有明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)和相關(guān)配套政策。

　　第二層次：2017年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳通報(bào)甘肅省祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，隨即原國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案的通知》，要求全國(guó)各省(市、區(qū))完成國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)清理核查，并根據(jù)中央環(huán)保督察和綠盾行動(dòng)要求，全面開(kāi)展礦業(yè)權(quán)清理退出。根據(jù)中央環(huán)保督察的整改要求，甘肅、陜西、黑龍江等省(市、區(qū))陸續(xù)出臺(tái)了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出相關(guān)地方性政策，并明確了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出時(shí)間表。

　　第三層次：2018年6月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步核實(shí)分析保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，將清理核實(shí)范圍從國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)擴(kuò)大到國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地(包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū))，尚未提及如何處置，但總體政策方向也是應(yīng)退盡退。

　　第四層次：2018年底，全國(guó)各省(區(qū)、市)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定方案初步確定，但對(duì)新劃入紅線(xiàn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)區(qū)的礦業(yè)權(quán)如何處置，政策尚未明確。此外，據(jù)初步匯總統(tǒng)計(jì)，除國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地以及省級(jí)自然保護(hù)地外，還有約占保護(hù)地總面積1.79%的市級(jí)自然保護(hù)區(qū)；占比3.85%的縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)及森林公園內(nèi)的礦業(yè)權(quán)如何處置政策不明，都是當(dāng)前自然保護(hù)地體系重構(gòu)中，主動(dòng)加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，參與管控規(guī)則制定的政策著力點(diǎn)。

　　二、保護(hù)地體系重構(gòu)的相關(guān)

　　政策背景

　　2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了保護(hù)地體系建設(shè)的整體構(gòu)架，即以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控。此前，中央對(duì)自然保護(hù)地體系重構(gòu)已從規(guī)劃管控、體制改革、職能整合三個(gè)方面進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。

　　一是從規(guī)劃管控的角度，從守住國(guó)家生態(tài)安全底線(xiàn)的目標(biāo)出發(fā)，2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》，要求以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)一條紅線(xiàn)管控重要生態(tài)空間。

　　二是從管理體制改革的角度，從解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題出發(fā)，2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，加強(qiáng)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)。

　　三是2018年3月，從行政管理職能整合的角度，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將原來(lái)分散在多個(gè)部門(mén)的各類(lèi)保護(hù)地管理職責(zé)整合納入國(guó)家林業(yè)和草原局，并加掛國(guó)家公園管理局牌子，統(tǒng)一監(jiān)督管理以國(guó)家公園為主體的各類(lèi)自然保護(hù)地。

　　目前，以上三方面工作都取得了顯著進(jìn)展。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》確定的時(shí)間表，第一批京津冀3省(市)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)和寧夏回族自治區(qū)共15省(區(qū)、市)的紅線(xiàn)劃定已于2017年底完成，2018年7月前后陸續(xù)通過(guò)國(guó)務(wù)院審批，第二批山西省等16省(區(qū)、市)紅線(xiàn)劃定初步方案已基本于2018年底完成，經(jīng)部委審核后，將報(bào)國(guó)務(wù)院審批。根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，預(yù)計(jì)我國(guó)將建60～200個(gè)國(guó)家公園，覆蓋6%～9%的國(guó)土面積。2018年6月起，國(guó)家林業(yè)和草原局啟動(dòng)了對(duì)全國(guó)各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地的集中大檢查，全面系統(tǒng)排查和預(yù)防整治自然保護(hù)地內(nèi)破壞自然資源的違法違規(guī)情況，并對(duì)自然保護(hù)地底數(shù)、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，包括批復(fù)情況、管理機(jī)構(gòu)、四至邊界、規(guī)劃圖件、各類(lèi)自然保護(hù)地交叉重疊情況等進(jìn)行摸查，為下一步整合、優(yōu)化和完善各類(lèi)自然保護(hù)地提供決策參考。以上三方面工作涉及我國(guó)自然保護(hù)地范圍、功能、管控規(guī)則的重大調(diào)整，將對(duì)相關(guān)礦業(yè)權(quán)處置產(chǎn)生重大的政策影響。

　　三、保護(hù)地體系重構(gòu)面臨的問(wèn)題及

　　對(duì)礦業(yè)權(quán)管理的影響

　　由于我國(guó)保護(hù)地體系正在重構(gòu)和調(diào)整過(guò)程中，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、國(guó)家公園和現(xiàn)有的各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地政策的目標(biāo)定位各有側(cè)重，目前這三類(lèi)管控措施還存在范圍交叉重疊、功能無(wú)法替代，監(jiān)管規(guī)則銜接不足的問(wèn)題。雖然這是政策調(diào)整中的過(guò)程性問(wèn)題，但還是給相關(guān)礦業(yè)權(quán)管理帶來(lái)了諸多困擾。

　　一是范圍交叉重疊。根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定指南》，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定主要疊合國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)，以及森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)等10類(lèi)。各地還可將有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的各類(lèi)保護(hù)地納入紅線(xiàn)范圍。由此看，劃入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的是保護(hù)地體系的核心部分，并不能完全覆蓋原有的保護(hù)地體系。根據(jù)《國(guó)家公園功能分區(qū)規(guī)范》，國(guó)家公園四個(gè)功能區(qū)中，嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)納入紅線(xiàn)管理，科普展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)不納入紅線(xiàn)范圍。因此，國(guó)家公園會(huì)有部分區(qū)域位于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)之外。劃分規(guī)則、功能分區(qū)、保護(hù)目標(biāo)不同，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、國(guó)家公園、原有各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地交叉重疊的情況普遍存在，因此，禁止礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的范圍實(shí)質(zhì)是這三者范圍并列疊加并取最大值，大幅壓縮了礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的空間。

　　二是功能上無(wú)法替代。原有的各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地的設(shè)置主要從保護(hù)對(duì)象出發(fā)，其功能定位、管控強(qiáng)度、保護(hù)層級(jí)等各不相同，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的禁限政策也有一定的差異，如國(guó)家地質(zhì)公園對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)依法實(shí)施嚴(yán)格準(zhǔn)入管理；再如黑蜂保護(hù)區(qū)，設(shè)立的初衷是保護(hù)蜜源植物、禁止外來(lái)蜂種進(jìn)入，因此，有大面積的城鎮(zhèn)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施被劃入保護(hù)區(qū)。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)主要是以“數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低”為目標(biāo)的規(guī)劃管控手段，政策目標(biāo)偏重總量和質(zhì)量控制，在功能上無(wú)法替代原有各類(lèi)保護(hù)地設(shè)置的豐富內(nèi)涵。國(guó)家公園偏重自然保護(hù)地管理體制試點(diǎn)，重點(diǎn)解決各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地分散多頭管理的弊端，只能整合最重要、最有代表性的自然保護(hù)區(qū)域，也不能涵蓋原有的各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地。如果不考慮原有保護(hù)地設(shè)置的差別化功能定位，對(duì)凡是涉及保護(hù)地的礦業(yè)權(quán)“一刀切”關(guān)停，既不科學(xué)，也不符合實(shí)際。

　　三是監(jiān)管規(guī)則不完善。目前，現(xiàn)有的法規(guī)和規(guī)章規(guī)范各類(lèi)自然保護(hù)地的管理，如《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》《國(guó)家濕地公園管理辦法》等。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理辦法尚未出臺(tái)，各地遵循的管理原則是：紅線(xiàn)范圍內(nèi)的各類(lèi)保護(hù)區(qū)，其管控有法律規(guī)定的，遵從其規(guī)定，新增的評(píng)估實(shí)驗(yàn)區(qū)，原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理。根據(jù)《三江源國(guó)家公園條例》，國(guó)家公園的四個(gè)功能區(qū)實(shí)行差別化保護(hù)管理，其中，科普展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)排除工業(yè)化開(kāi)發(fā)活動(dòng)，允許開(kāi)展限制性的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活活動(dòng)和科普、游憩活動(dòng)。但無(wú)論是生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)還是國(guó)家公園，都尚未出臺(tái)國(guó)家層面的管理辦法，其法律效力不足以對(duì)抗受《礦產(chǎn)資源法》保護(hù)的合法礦業(yè)權(quán)，相關(guān)礦業(yè)權(quán)處置的法律依據(jù)需要完善。

　　四、思考與建議

　　當(dāng)前是自然保護(hù)地體系從規(guī)劃、體制、職能三方面進(jìn)行重構(gòu)的重要時(shí)間窗口，如何堅(jiān)決貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的前提下，保障資源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，需要深入研究，精準(zhǔn)施策。

　　一是在各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地集中大檢查的基礎(chǔ)上，對(duì)于設(shè)立程序不合法、范圍劃定不合理、功能定位不清晰的予以調(diào)整，進(jìn)一步明確各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)的具體坐標(biāo)范圍和功能區(qū)劃，為保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)合理處置創(chuàng)造條件。盡快出臺(tái)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置的指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、國(guó)家公園涉及礦業(yè)權(quán)處置辦法，研究推進(jìn)自然保護(hù)地立法。

　　二是配合自然保護(hù)地體系重構(gòu)和國(guó)土空間規(guī)劃編制，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃銜接，積極參與自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則的制定。借鑒世界自然保護(hù)聯(lián)盟關(guān)于自然保護(hù)地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分動(dòng)植物保護(hù)地、地質(zhì)遺跡等不同保護(hù)目標(biāo)和要求，推動(dòng)保護(hù)地分級(jí)分類(lèi)差別化管控標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)不同禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入清單，統(tǒng)一行政、執(zhí)法、督察、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，確保相關(guān)礦業(yè)權(quán)設(shè)置和管理“行政可操作，監(jiān)管有依據(jù)”，避免“一刀切”。

　　三是結(jié)合礦產(chǎn)資源國(guó)情調(diào)查，查明礦產(chǎn)資源與自然保護(hù)地間的空間關(guān)系，摸清資源家底，分析“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”的資源可供性，評(píng)估自然保護(hù)地體系重構(gòu)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的影響，正常部署生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)重點(diǎn)成礦區(qū)帶地質(zhì)調(diào)查和重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查。借鑒英國(guó)“礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)”理念，對(duì)于保護(hù)地內(nèi)新發(fā)現(xiàn)的重要礦產(chǎn)地，實(shí)施國(guó)家收儲(chǔ)、特殊保護(hù)，視國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要開(kāi)發(fā)，由國(guó)務(wù)院審批。

　　四是分層分類(lèi)分階段處置各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地涉及礦業(yè)權(quán)。對(duì)國(guó)家級(jí)自然區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地涉及的礦業(yè)權(quán)，堅(jiān)決應(yīng)退盡退；對(duì)于其他各類(lèi)保護(hù)地、市(縣)級(jí)保護(hù)區(qū)、新劃入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，進(jìn)行分層分類(lèi)分階段處置，精準(zhǔn)施策。結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)，重點(diǎn)推動(dòng)部分消費(fèi)量下降礦種的礦業(yè)權(quán)退出各類(lèi)保護(hù)地；對(duì)于油氣等大宗緊缺礦產(chǎn)、新能源和戰(zhàn)略新興等礦產(chǎn)，整體布局、統(tǒng)一規(guī)劃，把握合理的處置時(shí)序和節(jié)奏，分類(lèi)分階段逐步退出。在處置方式上，可以采用國(guó)家收儲(chǔ)、資源置換、補(bǔ)償退出等方式進(jìn)行處置，也可考慮參考發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，提高環(huán)保門(mén)檻，加大監(jiān)管力度，允許相關(guān)礦業(yè)權(quán)到期退出。

　　作者簡(jiǎn)介

　　余星滌，女，博士，自然資源部咨詢(xún)研究中心地質(zhì)礦產(chǎn)研究所副所長(zhǎng)，主要從事礦政管理和礦業(yè)市場(chǎng)方面的研究工作。

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　　余星滌，李偉，王峰，等.自然保護(hù)地體系重構(gòu)中礦業(yè)權(quán)分類(lèi)處置的思考[J].中國(guó)礦業(yè)，2020，29(1):30-33.

　　YU Xingdi, LI Wei, WANG Feng, et al. Reflections on classified disposal of mining rights in reconstruction of nature reserve system[J].China Mining Magazine，2020，29(1)：30-33.