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礦產(chǎn)資源立法對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的影響研究

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2020-10-24  瀏覽次數(shù):228
核心提示:礦產(chǎn)資源立法對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的影響研究
 法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托,自然資源相關(guān)法律是構(gòu)建國(guó)家自然資源治理體系和提升治理能力的重要基礎(chǔ)?;诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境形勢(shì),我國(guó)開展生態(tài)文明建設(shè),加強(qiáng)資源環(huán)境立法、完善資源環(huán)境管理工作不斷推進(jìn)。目前,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的階段,礦產(chǎn)資源的國(guó)際形勢(shì)、國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生變化,礦業(yè)環(huán)境也發(fā)生了重大變化。礦產(chǎn)資源立法是礦產(chǎn)資源管理體制改革的重要內(nèi)容,基于礦產(chǎn)資源立法,完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算制度是新時(shí)代依法調(diào)整礦業(yè)社會(huì)關(guān)系的需要。本文基于1986年3月的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》,1996年8月的第一次修正、2009年8月的第二次修正,以及《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(2019年12月,征求意見稿)的相關(guān)內(nèi)容,分析立法與修法對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的影響。目前,基于自然資源立法角度研究自然資源核算的文獻(xiàn)較少,現(xiàn)有文獻(xiàn)主要基于黨和政府的報(bào)告、相關(guān)制度文件和會(huì)議精神,研究領(lǐng)域主要集中在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。法律是調(diào)整自然資源關(guān)系的重要內(nèi)容,基于自然資源立法是完善自然資源核算體系的重要方面,本文分析《礦產(chǎn)資源法》立法中相關(guān)法律條款在調(diào)整礦產(chǎn)資源關(guān)系對(duì)礦產(chǎn)資源核算的要求,為構(gòu)建礦產(chǎn)資源核算的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容提供依據(jù)。
  一、礦產(chǎn)資源立法涉及的資產(chǎn)核算內(nèi)容分析
  本文基于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算框架分析我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》立法相關(guān)核算的條款,總則部分對(duì)礦產(chǎn)資源核算的對(duì)象、核算的主體、核算的范圍等進(jìn)行了明確。在我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》中明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有”,并確定“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán),國(guó)務(wù)院自然資源主管部門具體履行礦產(chǎn)資源所有者職責(zé)”。“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)全國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)、勘查、開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的管理和監(jiān)督工作”。相關(guān)條款明確了自然資源部受托管理礦產(chǎn)資源,履行所有者職責(zé),對(duì)礦產(chǎn)資源開展資產(chǎn)核算。
  1.1 礦產(chǎn)資源管理的統(tǒng)計(jì)核算與儲(chǔ)備制度
  在礦產(chǎn)資源立法中,提出了“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門編制全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃,縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃”。自然資源部作為自然資源主管部門,需要根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源安全的需要,制定全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃,需要明確我國(guó)的自然資源狀況,進(jìn)行礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算。在立法中進(jìn)一步提出要建立“礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度、礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度”,建立基于國(guó)家宏觀規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策支撐的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算是適應(yīng)這些要求的具體核算活動(dòng)。立法進(jìn)一步提出“縣級(jí)以上人民政府、自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同統(tǒng)計(jì)主管部門定期公布礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”“對(duì)各種形式與形態(tài)的自然資源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)”,確立了我國(guó)由縣級(jí)及以上人民政府及其主管部門自然資源部/廳/局分級(jí)實(shí)施礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算制度的體系。
  1.2 礦產(chǎn)資源所有權(quán)責(zé)任的資產(chǎn)核算
  礦產(chǎn)資源所有關(guān)系是構(gòu)成礦業(yè)法律關(guān)系的最基本內(nèi)容。在礦產(chǎn)資源立法中,“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門出讓礦業(yè)權(quán)”“國(guó)家實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償開采制度”。礦產(chǎn)資源法對(duì)于探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)行登記轉(zhuǎn)讓制度,“礦業(yè)權(quán)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),分別繳納探礦權(quán)占用費(fèi)、采礦權(quán)占用費(fèi)”。同時(shí),為調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)而規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)依法繳納資源稅”。礦業(yè)權(quán)費(fèi)用體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益,資源稅是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用進(jìn)行調(diào)節(jié)活動(dòng)的一種方式。國(guó)家設(shè)立礦業(yè)權(quán),并對(duì)礦業(yè)權(quán)讓度的法律權(quán)利和責(zé)任的規(guī)定,明確了礦產(chǎn)資源核算的起點(diǎn),以及礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生、讓度、實(shí)現(xiàn)過程核算的所有權(quán)基礎(chǔ)。
  1.3 礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)核算
  “維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益”。我國(guó)將礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán),探礦權(quán)是依據(jù)礦產(chǎn)資源特點(diǎn)確立的法律關(guān)系,是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)的法律關(guān)系;采礦權(quán)是礦產(chǎn)資源所享有的開采、利用、收益和管理的權(quán)利,是調(diào)節(jié)開采活動(dòng)的法律關(guān)系。日前印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》就擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍、促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)、加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革作了安排。在《礦產(chǎn)資源法》修訂草案(征求意見稿)立法原則中,也強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)配置、公開公正”,規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的變更、續(xù)期、轉(zhuǎn)讓、抵押、滅失等權(quán)利義務(wù)的變更。
  1.4 礦業(yè)資源負(fù)債核算
  在《礦產(chǎn)資源法》修訂草案(征求意見稿)中,提到了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、法律責(zé)任問題,明確了各相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)。近日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》進(jìn)一步對(duì)此作了明確規(guī)定。相關(guān)法律條文和通知明確了礦產(chǎn)資源修復(fù)的責(zé)任義務(wù),這解決了當(dāng)前自然資源負(fù)債核算中的主體責(zé)任問題。在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中,礦區(qū)修復(fù)、法律責(zé)任應(yīng)該作為區(qū)域礦產(chǎn)資源計(jì)量負(fù)債的組成部分是由礦產(chǎn)資源法律確定。因此,在開展礦產(chǎn)資源核算、編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí),應(yīng)當(dāng)明確體現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源負(fù)債的核算。相關(guān)內(nèi)容解決了當(dāng)前關(guān)于編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是否需要核算負(fù)債,以及負(fù)債核算的依據(jù)問題。
  二、礦產(chǎn)資源立法對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算體系的影響分析
  礦產(chǎn)資源法律是對(duì)礦業(yè)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的基本規(guī)范,礦產(chǎn)資源核算是為滿足礦產(chǎn)資源管理需要,反映礦產(chǎn)資源自然狀態(tài)和社會(huì)關(guān)系,根據(jù)礦產(chǎn)資源立法過程中相關(guān)礦產(chǎn)資源核算的論述,分析總結(jié)來探討礦產(chǎn)資源核算結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。礦產(chǎn)資源核算包括礦產(chǎn)資源的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)核算(包括礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備核算)、礦產(chǎn)資源國(guó)有資產(chǎn)核算、礦產(chǎn)資源的會(huì)計(jì)核算。其中相關(guān)內(nèi)容分析如下所述。
  2.1 基于監(jiān)督管理責(zé)任的統(tǒng)計(jì)核算研究
  礦產(chǎn)資源立法中涉及到礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì),要求建立礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分,相關(guān)主管部門行使監(jiān)督管理權(quán)力。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中,礦產(chǎn)資源作為重要的生產(chǎn)要素,對(duì)礦產(chǎn)資源開展流量核算和存量核算,反映礦產(chǎn)資源靜態(tài)存量狀況和動(dòng)態(tài)變化過程,以服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀決策的資源安全。
  開展礦產(chǎn)資源的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算應(yīng)注意:一是參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn),國(guó)際上的SEEA2012核算體系已經(jīng)對(duì)礦產(chǎn)資源核算的賬戶分類和方法作了闡述,建立我國(guó)的礦產(chǎn)資源核算體系應(yīng)該注意與國(guó)際體系的接軌與整合,也要體現(xiàn)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理實(shí)踐要求;二是與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算相統(tǒng)一,礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算應(yīng)該作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系中的一部分,其相關(guān)賬戶設(shè)置、方法體系、分列與匯總要能夠與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算保持一致。
  2.2 基于所有者受托責(zé)任開展政府的自然資源資產(chǎn)核算
  礦產(chǎn)資源歸誰所有是礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的起點(diǎn)。我國(guó)法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)。我國(guó)是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主體的國(guó)家,市場(chǎng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,礦產(chǎn)資源法也強(qiáng)調(diào)了“市場(chǎng)配置,公開公正”的原則,那么,基于受托責(zé)任的資產(chǎn)管理核算是反映受托責(zé)任履行情況的制度。各級(jí)政府及其相關(guān)主管部門需要建立礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)核算制度。目前開展的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算與編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的主要內(nèi)容,要求各級(jí)受托管理政府機(jī)構(gòu)做好資產(chǎn)核算工作和編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表。
  2.3 礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的內(nèi)容
  礦業(yè)權(quán)是國(guó)家依法設(shè)立對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的法律制度,是礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源立法明確提出了要進(jìn)行資產(chǎn)核算,因此開展基于各級(jí)政府的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)活動(dòng)涉及國(guó)家所有礦產(chǎn)資源權(quán)益變化,涉及礦業(yè)權(quán)人權(quán)益變化,對(duì)礦產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)開展會(huì)計(jì)核算,一是正確反映礦業(yè)權(quán)微觀企業(yè)主體礦產(chǎn)資源資產(chǎn)狀況和礦產(chǎn)資源權(quán)利義務(wù);二是國(guó)家進(jìn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理活動(dòng)的基礎(chǔ),有利于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理。
  2.4 基于礦區(qū)修復(fù)、法律責(zé)任的負(fù)債核算研究
  礦區(qū)修復(fù)是礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)過程的重要組成部分,礦產(chǎn)資源核算需要對(duì)礦區(qū)修復(fù)開展核算,礦產(chǎn)資源立法過程中都確定了其基本關(guān)系,《關(guān)于礦產(chǎn)資源中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的通知》中也明確了相關(guān)權(quán)利和責(zé)任。在礦產(chǎn)資源核算過程中,對(duì)開采前的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算應(yīng)該扣除承擔(dān)的修復(fù)成本,在開采過程中應(yīng)當(dāng)核算礦區(qū)修復(fù)費(fèi)用,在開采后未完成的礦區(qū)修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)確認(rèn)負(fù)債。礦產(chǎn)資源法規(guī)定了礦業(yè)權(quán)人生態(tài)修復(fù)的責(zé)任,對(duì)于應(yīng)當(dāng)修復(fù)而未予修復(fù)的責(zé)任確認(rèn)為負(fù)債。在相關(guān)主體不履行責(zé)任和義務(wù)時(shí)有追究其責(zé)任的法律基礎(chǔ)。
  三、基于立法角度完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的建議
  礦產(chǎn)資源立法是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源社會(huì)關(guān)系和行為規(guī)范的主要活動(dòng),應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)開展礦產(chǎn)資源核算的依據(jù)。本文通過分析當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源立法,提出了完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的建議。
  1) 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)核算是礦產(chǎn)資源核算的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的要素資源,礦業(yè)也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè),國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算離不開礦產(chǎn)資源核算,礦產(chǎn)資源立法中對(duì)建立礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度已經(jīng)明確提出要求,其相關(guān)規(guī)定應(yīng)該作為核算的依據(jù)。
  2) 礦產(chǎn)資源立法規(guī)定的所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)等應(yīng)該作為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的內(nèi)容。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的受托管理責(zé)任要求科學(xué)管理和開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。在相關(guān)核算中對(duì)所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)的規(guī)定應(yīng)作為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算的依據(jù)。
  3) 礦產(chǎn)資源立法中對(duì)礦區(qū)修復(fù)、法律責(zé)任作了明確規(guī)定,礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債核算應(yīng)設(shè)置相關(guān)核算內(nèi)容。針對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中負(fù)債內(nèi)容核算的爭(zhēng)議,應(yīng)該充分考慮礦產(chǎn)資源法中礦區(qū)修復(fù)的法律責(zé)任,確定負(fù)債的核算內(nèi)容。
  礦產(chǎn)資源是社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?;诘V產(chǎn)資源法律所確定的相關(guān)權(quán)利和義務(wù),實(shí)施礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算,是完善自然資源治理體系、提升治理能力的舉措。“綠水青山也是金山銀山”,綠色發(fā)展需要法律保障,礦產(chǎn)資源核算也需要以法律為基礎(chǔ)。(中國(guó)礦業(yè)雜志)
 
 
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