當(dāng)前，從國家部委到地方政府都在進(jìn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查工作，對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的價值核算進(jìn)行研究，嘗試編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表，試圖找到符合我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理改革的新方法和新思路，實(shí)現(xiàn)由資源到資產(chǎn)進(jìn)而到資本的轉(zhuǎn)換。通過不斷探索認(rèn)識到，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和分配問題是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查及核算的前提和基礎(chǔ)，必須先厘清礦產(chǎn)資源的相關(guān)權(quán)利歸屬問題，明確礦產(chǎn)資源價值權(quán)益的分配比例，才能保證核算出的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值更合理、更準(zhǔn)確，進(jìn)而保證自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)性。明確礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬及權(quán)益分配也有利于引導(dǎo)我國相關(guān)法律的修訂，優(yōu)化政府對于礦業(yè)行業(yè)的管理，更好地發(fā)揮礦產(chǎn)資源在市場優(yōu)化配置中的作用。

　　一、我國礦產(chǎn)資源管理改革歷程

　　礦產(chǎn)資源是我國最早設(shè)立行政機(jī)構(gòu)實(shí)行管理的資源門類之一。隨著我國大力開展地質(zhì)調(diào)查工作，礦產(chǎn)資源的開發(fā)程度不斷加深，管理難度和復(fù)雜程度隨之增加。改革開放以來，我國礦產(chǎn)資源管理完成了由計劃管理向市場調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變。

　　改革開放前，我國對礦產(chǎn)資源采用計劃經(jīng)濟(jì)管理制度。由原國家計劃委員會組織各單位、各部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源的勘察、開發(fā)、開采等活動；由省級各地方的地勘部門實(shí)施勘察任務(wù)、開采任務(wù)；勘查開采的礦產(chǎn)資源由國家工業(yè)部門負(fù)責(zé)下一步的開發(fā)和利用。改革開放后，我國基本國情發(fā)生改變，礦產(chǎn)資源管理由計劃經(jīng)濟(jì)管理制度逐步向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。由集中統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)向分散管理，并將礦產(chǎn)資源與土地、海洋等資源的管理有機(jī)結(jié)合；取消了我國保持了30年的“資產(chǎn)無價值”理論，礦產(chǎn)資源開發(fā)從無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂茫瑢τ诘V業(yè)權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓制定了相關(guān)法規(guī)條款。

　　2020年4月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》(以下簡稱“《意見》”)，《意見》在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域推進(jìn)了一系列改革方案，主要包括礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革、礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革、礦產(chǎn)資源儲量管理改革及地質(zhì)勘查資質(zhì)管理改革等。除此之外，自然資源部陸續(xù)印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓登記工作制度》《礦政管理專題會會議制度》《簽訂礦業(yè)權(quán)合同工作制度》《礦產(chǎn)資源儲量評審備案工作細(xì)則》《礦業(yè)權(quán)出讓計劃與方案編制審查制度》等配套的制度文件，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)審批流程，使礦業(yè)權(quán)管理標(biāo)準(zhǔn)化、簡單化，在嚴(yán)格嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)肅的基礎(chǔ)上，簡化各項(xiàng)流程，提高行政服務(wù)效率。由此可以看出，政府已經(jīng)認(rèn)識到礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的片面性，限制了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的合理性。因此，明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)對于礦產(chǎn)資源管理、合理開發(fā)具有重要的意義。

　　二、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度概念界定

　　礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的歸屬問題始終是管理改革上的難點(diǎn)，弄清楚礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)歸屬，是進(jìn)行有效管理的前提和基礎(chǔ)。明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)可以增加礦產(chǎn)資源效益，提高礦產(chǎn)資源使用效率，降低在勘查、開采、生產(chǎn)、消費(fèi)、生態(tài)修護(hù)等環(huán)節(jié)造成的損失，在保護(hù)各權(quán)益人合法權(quán)益的同時，確保產(chǎn)業(yè)鏈流暢、穩(wěn)定，保證我國礦業(yè)市場長久處于平衡的狀態(tài)。

　　2.1 自然資源產(chǎn)權(quán)的概念

　　產(chǎn)權(quán)指的是所有權(quán)人對合法財產(chǎn)的所有權(quán)，表現(xiàn)為對財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。自然資源產(chǎn)權(quán)是對自然資源開發(fā)利用權(quán)利與義務(wù)的法律形式，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)可以解決自然資源歸誰所有、歸誰使用、歸誰支配、自然資源帶來的收益歸誰享有等問題。自然資源產(chǎn)權(quán)指的是權(quán)利主體圍繞自然資源存在的權(quán)利義務(wù)。

　　2.2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的概念

　　我國礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人是國家，因此我國礦產(chǎn)資源是由國務(wù)院行使對礦產(chǎn)資源的權(quán)利。我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度是基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)中各種權(quán)利的總稱，與其他財產(chǎn)不同的是，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)具有其自身的特殊性。健全礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度除了礦產(chǎn)資源的明晰性、排他性、可轉(zhuǎn)讓性、穩(wěn)定性等一般特征外，需重視礦產(chǎn)資源的生態(tài)特性。在礦產(chǎn)資源資本化的過程中，會經(jīng)歷勘查、開采、開發(fā)、加工、使用等多個流程，在這個過程中生態(tài)環(huán)境資源將面臨較大的挑戰(zhàn)，因此，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境的承載能力、可持續(xù)性以及生態(tài)保護(hù)義務(wù)等附加進(jìn)去，與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)相結(jié)合，形成新的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的概念。

　　2.3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容

　　礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)包括礦產(chǎn)資源的所有權(quán)、勘探權(quán)、開采權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)和交易權(quán)(處置權(quán))，以及這些權(quán)利主體之間的微觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具體內(nèi)容如下所述。①礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中其他權(quán)利的前提，涉及到礦產(chǎn)資源的歸屬問題，我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)歸國家所有，且不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變；②礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的勘查權(quán)和開采權(quán)指的是誰可以對這部分礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查和開采，這并不意味著開采人是這部分礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的擁有者，且這種行為是以礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體和勘采主體分離為前提的；③礦產(chǎn)資源管理權(quán)是所有權(quán)的衍生權(quán)利，不同于一般的管理許可權(quán)，礦產(chǎn)資源管理權(quán)是國家在特定條件和方式下讓渡的財產(chǎn)權(quán)；礦產(chǎn)資源管理權(quán)所有者不僅具有礦產(chǎn)資源的管理權(quán)，也具備開采秩序管理權(quán)；④礦產(chǎn)資源交易權(quán)(處置權(quán))包括讓渡勘查開采權(quán)、勘采權(quán)主體讓渡勘采權(quán)的交易行為、產(chǎn)權(quán)主體放棄產(chǎn)權(quán)等行為；⑤礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體的收益主要有租金、利潤和稅收等，所有權(quán)人的收益為租金，礦業(yè)權(quán)人的收益為利潤，公共服務(wù)部門的收益為稅收。收益權(quán)是因礦產(chǎn)資源主體或他人勘查、開采和利用礦產(chǎn)資源帶來的收益所擁有的權(quán)利。

　　三、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

　　3.1 產(chǎn)權(quán)主體模糊，權(quán)益落實(shí)差

　　我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)為國家所有，由國務(wù)院代為行使權(quán)利，具體行使主體為自然資源部及各級地方政府。但是在所有者委托代理主體行使權(quán)利的過程中，由于代理主體不明確、責(zé)任追究制度不完善等原因，讓礦產(chǎn)資源從國家所有變成地方政府乃至某些企業(yè)私有，導(dǎo)致國家所有礦產(chǎn)資源權(quán)益受損。目前，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益體系主要包括石油特別收益金、資源稅、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、出讓金、環(huán)境治理恢復(fù)基金等多類科目，統(tǒng)稱為礦產(chǎn)資源權(quán)益金，但是目前就礦產(chǎn)資源涉及到的稅、租、費(fèi)、金、利定位仍然較為模糊。從收益征繳主體來看，分為由省征收、由市/縣征收、經(jīng)營單位征收，但是也存在沒有征繳的情況；從權(quán)益分配來看，存在中央和省之間分配，中央、省、市、縣之間四級分配，也存在僅在地方分配等現(xiàn)象且分配比例各不相同，沒有統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配規(guī)則，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益落實(shí)困難，造成礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益遭到損失。

　　3.2 權(quán)利保護(hù)不到位，礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制不完善

　　我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度仍存在漏洞，配套的法律法規(guī)也不健全，導(dǎo)致對礦產(chǎn)資源盲目開采、不合理開發(fā)等現(xiàn)象屢禁不止，礦產(chǎn)資源勘采監(jiān)管力度不夠。為獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益，我國在礦產(chǎn)資源的勘察、開發(fā)、開采、利用的全產(chǎn)業(yè)鏈過程中，缺乏對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識，忽視了礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值。同時還存在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障不到位、保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制不完善、對礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償不到位等問題。自然保護(hù)區(qū)因其獨(dú)特、豐富的礦產(chǎn)資源，遭到大規(guī)模開采，生態(tài)問題十分突出，由于礦業(yè)權(quán)人違反了相關(guān)的法律法規(guī)勘探、開采礦產(chǎn)資源，為此政府提出禁止新礦業(yè)權(quán)進(jìn)入該保護(hù)區(qū)，原有的礦業(yè)權(quán)也應(yīng)有序廢除、退出，由于目前礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制的不健全，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償問題和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)問題無從追責(zé)，補(bǔ)償機(jī)制無法落實(shí)。

　　3.3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)之間邊界模糊

　　礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與其他資源產(chǎn)權(quán)之間邊界不清、權(quán)責(zé)交叉矛盾尖銳。如探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)、林地草地等使用權(quán)的邊界模糊，現(xiàn)行法規(guī)對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)、海域使用權(quán)之間的制度規(guī)定過于簡單、相關(guān)法律制度不完善，導(dǎo)致權(quán)能不完整或權(quán)屬發(fā)生重疊，使得礦產(chǎn)資源在勘查開采、開發(fā)利用的過程中與其他產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生矛盾和分歧。礦業(yè)權(quán)人在取得礦業(yè)權(quán)后，需要與林地、草地、土地、海域使用權(quán)人進(jìn)行協(xié)商及交涉，由于部門的管理機(jī)制大相徑庭，在實(shí)際運(yùn)行過程中容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。我國礦業(yè)權(quán)本身沒有包括土地使用權(quán)，因此為了在土地上進(jìn)行有關(guān)的礦業(yè)活動，必須再取得以土地為客體的土地使用權(quán)。但在礦業(yè)用地取得階段，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)在審核程序與征收程序方面存在不同程度的沖突，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，類似的權(quán)利邊界不清造成的沖突也將日趨明顯。

　　四、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的影響

　　我國編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表的根本目的在于將經(jīng)濟(jì)活動造成的資源環(huán)境問題作為發(fā)展成本納入經(jīng)濟(jì)核算與考核中，這就對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)人提出了更嚴(yán)格的權(quán)屬使用要求。一方面，為防止礦產(chǎn)資源的盲目開采和濫用，應(yīng)賦予產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，優(yōu)化礦產(chǎn)資源合理分配的同時，讓生態(tài)環(huán)境資源得到最大程度的保護(hù)，推進(jìn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展；另一方面，完成礦產(chǎn)生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記，是現(xiàn)階段礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的工作重點(diǎn)之一。改變現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度中權(quán)利歸屬模糊、責(zé)任落實(shí)不清晰的問題，建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)登記制度，以產(chǎn)權(quán)的界定作為依據(jù)，落實(shí)礦產(chǎn)資源生態(tài)空間確權(quán)登記，既可以保護(hù)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益，又能保證生態(tài)環(huán)境功能不發(fā)生改變。

　　編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表，第一步是要對礦產(chǎn)資源進(jìn)行核算，包括實(shí)物量核算和價值量核算、存量核算和流量核算、分類核算和整體核算。盡管目前我國對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制仍處于探索階段，還沒有形成一個具有普適性的編制標(biāo)準(zhǔn)，但無論是核算資產(chǎn)實(shí)物表、存量表或分類表，落實(shí)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)歸屬、明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)、完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度都是保證礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性的前提和基礎(chǔ)。我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，嚴(yán)重限制了編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)性。只有解決礦產(chǎn)資源資產(chǎn)主客體不明確、產(chǎn)權(quán)邊界模糊等問題，再結(jié)合礦產(chǎn)資源的特有屬性，才能準(zhǔn)確地對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)進(jìn)行核算，否則礦產(chǎn)資源主客體的重疊和矛盾將造成礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值的重復(fù)核算，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)果違背實(shí)際情況，無法為政府部門的相關(guān)決策提供科學(xué)合理的參考。

　　五、建 議

　　1) 完善相關(guān)制度，明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主客體。由于我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家所有，因此要明確礦產(chǎn)資源的代理主體，將產(chǎn)權(quán)主體具體化。健全代理主體的制度和標(biāo)準(zhǔn)，建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)代理、委托和管理制度，明確哪些礦產(chǎn)資源資產(chǎn)歸哪一級的哪些部門或哪些企業(yè)負(fù)責(zé)，不同種類的礦產(chǎn)資源由哪些部門行使所有權(quán)，并建立完整的配套代理委托制度。

　　2) 厘清權(quán)利邊界，保護(hù)所有權(quán)人應(yīng)有權(quán)益。劃清礦產(chǎn)資源的使用權(quán)邊界，界定主客體使用權(quán)的界限，保護(hù)所有權(quán)人和權(quán)利委托人或權(quán)利代理人的合法權(quán)益，盡量規(guī)避侵權(quán)行為的發(fā)生。盡可能細(xì)化權(quán)利歸屬，可以參考土地資源管理中的權(quán)利條目，細(xì)化礦產(chǎn)資源所涉及到的經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)責(zé)，保證礦產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營。

　　3) 優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置，提高使用效率。大部分礦產(chǎn)資源的再生周期較長，大部分屬于不可再生資源，因此可以根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的特征，延長其使用權(quán)的年限。不僅可以提高礦產(chǎn)資源的利用效率，同時也可以保證礦產(chǎn)資源的盲目勘察和過度開發(fā)，避免礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)，有利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展。

　　4) 要明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證收益分配公平。在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體獲得使用權(quán)時，除了明確其必須承擔(dān)的權(quán)責(zé)外，還需要明確其享有的收益，做到權(quán)責(zé)利平衡，可以避免由于侵權(quán)或收益分配不平衡所造成的市場動亂現(xiàn)象。保證產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利平衡，有利于對產(chǎn)權(quán)主體行為進(jìn)行約束，可以保護(hù)礦產(chǎn)資源不被破壞；保證產(chǎn)權(quán)主體歸屬和收益平衡，可以調(diào)動產(chǎn)權(quán)主體的積極性和能動性，進(jìn)而優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率。

　　5) 完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)。礦產(chǎn)資源作為自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，除了經(jīng)濟(jì)屬性，還具備社會屬性和生態(tài)環(huán)境屬性，因此，單一的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)或單一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)無法滿足礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，需要的是一個可以將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重的綜合性法律條款，需要該法律可以保證經(jīng)濟(jì)社會、自然資源、生態(tài)環(huán)境三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，并根據(jù)一般性問題做出合理安排。

　　出版信息

　　第一作者簡介

　　王書宏(1982-)，高級工程師，主要從事礦產(chǎn)地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)等方面的工作。單位：1.河南省資源環(huán)境調(diào)查五院；2.河南省礦山環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。

　　第二作者簡介

　　李小慧(1989-)，工程師，主要從事礦產(chǎn)地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)等方面的工作。單位：1.河南省資源環(huán)境調(diào)查五院；2.河南省礦山環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。

　　通訊作者簡介

　　邊晶瑩(1994-)，女，漢族，碩士，主要從事自然資源調(diào)查及自然資源負(fù)債表等相關(guān)研究工作。單位：《中國礦業(yè)》雜志社有限公司。

　　引用格式

　　王書宏，李小慧，張麗娟，等.我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度問題研究[J].中國礦業(yè)，2021，30(9):16-19.

　　（中國礦業(yè)）