圖片

　　一、認(rèn)識(shí)權(quán)益金制度改革的意義和作用

　　1.1 更加全面地體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有者權(quán)益

　　礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家通過(guò)建立有償使用制度實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益。權(quán)益金制度改革通過(guò)新舊制度的銜接，解決前后出讓收益征收不公平問(wèn)題。如在開(kāi)采環(huán)節(jié)征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)征收價(jià)款等。建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度進(jìn)一步豐富和完善了國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，將礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為權(quán)益金后，其經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵既包括原礦業(yè)權(quán)價(jià)款體現(xiàn)的投資收益，也包括原礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)的礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，而具體體現(xiàn)形式為礦業(yè)權(quán)出讓收益。執(zhí)行權(quán)益金制度后，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)益的有償使用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。改革前，只對(duì)國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地收取國(guó)家投資收益的探礦權(quán)或采礦權(quán)價(jià)款，對(duì)屬于企業(yè)自行出資勘查探明礦產(chǎn)地的，不收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款；對(duì)于黃金、有色金屬等高風(fēng)險(xiǎn)礦種，采用申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉锰降V權(quán)，出讓環(huán)節(jié)無(wú)須有償處置，主要通過(guò)開(kāi)采環(huán)節(jié)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益。改革后，對(duì)于所有國(guó)家出讓的礦業(yè)權(quán)，在出讓環(huán)節(jié)征收體現(xiàn)所有者權(quán)益的權(quán)益金，不再區(qū)分國(guó)家出資探明或者企業(yè)自行探明。值得注意的是，隨著征收范圍擴(kuò)大導(dǎo)致一部分企業(yè)面臨巨大資金壓力。

　　1.2 在出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)所有者權(quán)益是重要探索

　　征收礦產(chǎn)資源權(quán)益金作為國(guó)際慣例，既能夠體現(xiàn)所有者權(quán)益，也是政府取得財(cái)政收入、調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)的重要手段。從國(guó)外實(shí)踐看，權(quán)益金是建立在礦業(yè)權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)采獲益后以貨幣形式向資源所有者繳納的回報(bào)，一般在開(kāi)采環(huán)節(jié)收取。《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》并未對(duì)權(quán)益金做出明確的定義，僅提出了權(quán)益金制度體系包含礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、資源稅以及礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金四個(gè)方面的內(nèi)容。從實(shí)現(xiàn)方式上看，與國(guó)外權(quán)益金性質(zhì)相近的是資源稅。礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革明確將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，在開(kāi)采環(huán)節(jié)采取“從價(jià)計(jì)征”的方式按一定稅率向企業(yè)征收。收取礦業(yè)權(quán)出讓收益主要是作為政府市場(chǎng)化配置資源的手段，弱化了兌現(xiàn)政府前期投資收益的功能，在實(shí)際操作中較為普遍的基于探明資源量并按照市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)確定交易低價(jià)，一定程度上具備了“從量計(jì)征”的特點(diǎn)。在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)明確取消的情況下，礦業(yè)權(quán)出讓收益作為權(quán)益金是可以理解的，但理論上礦業(yè)權(quán)的出讓收益不應(yīng)等同于自然狀態(tài)下礦產(chǎn)資源的出讓收益。實(shí)際操作中，礦業(yè)權(quán)出讓多采用市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式，容易產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)出讓收益屬于紅利的錯(cuò)覺(jué)。因此，在出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)權(quán)益繳納權(quán)益金，法律關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系在這一過(guò)程中出現(xiàn)了交叉混淆。

　　1.3 實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價(jià)制度有助于建立礦產(chǎn)資源的價(jià)格形成機(jī)制

　　權(quán)益金制度改革通過(guò)規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公平交易能夠進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源要素價(jià)格的構(gòu)成體系。建立基準(zhǔn)價(jià)是礦業(yè)權(quán)出讓收益征管有效手段。建立礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價(jià)制度有助于指導(dǎo)規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，維護(hù)要素交易市場(chǎng)的公平公正，有效推動(dòng)政府交易信息公開(kāi)，進(jìn)而促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展，推動(dòng)資源保護(hù)與合理利用。鑒于礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價(jià)與區(qū)域礦產(chǎn)資源要素價(jià)格具有很強(qiáng)的相關(guān)性，通過(guò)對(duì)礦產(chǎn)品價(jià)格、礦業(yè)權(quán)出讓收益評(píng)估價(jià)、出讓收益成交價(jià)等信息的采集、整理、匯總、分析，逐步建立礦產(chǎn)資源價(jià)格體系，有助于形成公眾參與、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)反饋的價(jià)格形成機(jī)制。

　　圖片

　　二、權(quán)益金制度改革存在的問(wèn)題

　　礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革在維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源權(quán)益，完善稅費(fèi)制度以及推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境等方面起到了積極作用，但客觀上也存在一些問(wèn)題和矛盾。矛盾主要集中在礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理相關(guān)規(guī)定不夠細(xì)化,理解上存在爭(zhēng)議?；鶎悠毡檎J(rèn)為在推進(jìn)改革的過(guò)程中，一些做法未考慮礦產(chǎn)資源的勘查風(fēng)險(xiǎn)，忽視了礦業(yè)權(quán)人投資權(quán)益，降低了企業(yè)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)勘查的投資意愿。同時(shí)，短期內(nèi)增加了礦山企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，會(huì)對(duì)礦業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成沖擊。

　　2.1 客觀上增加了礦山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本

　　礦山建設(shè)前期投入大，盈利周期長(zhǎng)。礦業(yè)權(quán)出讓收益一般基于資源量和儲(chǔ)量一次性計(jì)算計(jì)繳金額，往往需要企業(yè)在辦理礦業(yè)權(quán)前一次性繳納，或者在短時(shí)間內(nèi)分期繳納，給企業(yè)帶來(lái)了巨大的資金壓力，增加了后期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。某煤業(yè)集團(tuán)對(duì)于新增的資源量需繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益約為200億元。按產(chǎn)量4 000萬(wàn)t/a，開(kāi)采30 a計(jì)算，每年攤銷6.6億元，每生產(chǎn)1 t煤炭增加成本16.7元，減少利潤(rùn)4.68億元。西部某礦業(yè)公司部分處于盈虧平衡狀態(tài)的礦業(yè)項(xiàng)目，如按現(xiàn)行要求繳納礦業(yè)權(quán)出讓金，項(xiàng)目將處于虧損狀態(tài)。

　　2.2 對(duì)探礦權(quán)征收出讓收益缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)

　　礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實(shí)施以來(lái)礦山企業(yè)、地勘單位反映很大，其中對(duì)探礦權(quán)征收出讓收益的做法被認(rèn)為是“沒(méi)有充分考慮地質(zhì)找礦工作的特殊性”，對(duì)國(guó)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)勘查市場(chǎng)產(chǎn)生了較大影響。探礦權(quán)主要是發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源的機(jī)會(huì)性權(quán)利，企業(yè)據(jù)此進(jìn)行前提投資，開(kāi)展勘查活動(dòng)以論證有沒(méi)有礦、有多少礦，這一過(guò)程中未動(dòng)用礦產(chǎn)資源，更不會(huì)產(chǎn)生收益。對(duì)探礦權(quán)征收出讓收益，尤其是空白區(qū)的探礦權(quán)，在礦產(chǎn)資源賦存條件以及資源量和儲(chǔ)量未知的情況下，作為物權(quán)進(jìn)行交易，其結(jié)果是造成礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)混亂。同時(shí)，目前的制度設(shè)計(jì)缺乏維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)勘查投資人自享收益的制度設(shè)計(jì)。

　　2.3 重復(fù)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有者權(quán)益

　　我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度是以馬克思地租理論為基礎(chǔ)逐步建立起來(lái)的，由于礦產(chǎn)資源稅與費(fèi)之間的功能界定不清，導(dǎo)致稅費(fèi)制度并未真正發(fā)揮其應(yīng)有功能，2016年資源稅改革，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅。在實(shí)際操作中，資源稅稅率按照改革前后稅費(fèi)平移原則，已統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收金額。平移后資源稅收入顯著提升，從實(shí)際征收情況看，改革后的2017年和2018年，資源稅收入分別為1.353億元和1.630億元，同比增長(zhǎng)42.3%和20.5%。從實(shí)際征收效果看，資源稅的實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵已經(jīng)包括了國(guó)家所有者權(quán)益。因此，部分企業(yè)認(rèn)為，按照資源量和儲(chǔ)量征收礦業(yè)權(quán)出讓收益和“稅費(fèi)平移”后資源稅均體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有者權(quán)益，實(shí)質(zhì)上存在功能交叉，“權(quán)益金”重復(fù)收取的問(wèn)題。

　　2.4 缺乏統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)制定標(biāo)準(zhǔn)

　　到目前為止，全國(guó)大部分省份制定并出臺(tái)了礦業(yè)權(quán)出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)，但基準(zhǔn)價(jià)制定過(guò)程中存在不平衡、不充分、不統(tǒng)一等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)比分析，各地區(qū)對(duì)同一類資源的定價(jià)方式和基準(zhǔn)價(jià)差異較大。以煤炭為例，云南、河北等省份的煤炭礦業(yè)權(quán)出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)為3～4元/t；湖南、青海等省份基準(zhǔn)價(jià)多大于10元/t；寧夏的優(yōu)質(zhì)煤“太西煤”基準(zhǔn)價(jià)達(dá)到了22元/t。各地區(qū)同一類礦產(chǎn)資源的基準(zhǔn)價(jià)存在較大差異，客觀上反映了資源的品質(zhì)差異、開(kāi)發(fā)利用成本、資源稀缺程度以及市場(chǎng)供需關(guān)系。同時(shí)，也反映出各省份對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)的類別劃分、定義內(nèi)涵、計(jì)征對(duì)象等認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，造成基準(zhǔn)價(jià)制定原則、影響因子以及指標(biāo)選取存在差異，核定標(biāo)準(zhǔn)差異較大。

　　圖片

　　三、建   議

　　3.1 從理論上明確資源稅的屬性

　　我國(guó)資源稅費(fèi)制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，并形成稅費(fèi)并存的局面，實(shí)現(xiàn)了資源的有償使用，促進(jìn)了資源利用效率的提高和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行資源稅主要是向礦產(chǎn)資源征收，包括原油、煤炭、天然氣、鹽、金屬礦、非金屬礦等，土地資源所涉稅種沒(méi)有納入資源稅體系，水資源稅尚在試點(diǎn)階段，森林資源等均未設(shè)相應(yīng)稅種。按照國(guó)際通行做法，權(quán)益金是礦業(yè)權(quán)人使用礦產(chǎn)資源所繳納的收入，按礦石采掘量或生產(chǎn)量計(jì)價(jià)，并在采掘和銷售后支付。資源稅是在收取權(quán)益金的基礎(chǔ)上做出的調(diào)整，屬于輔助性的調(diào)節(jié)稅?；隈R克思地租理論進(jìn)行分析，資源稅屬于級(jí)差地租，資源補(bǔ)償費(fèi)屬于絕對(duì)地租。隨著資源稅改革的深入推進(jìn)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅的做法使我國(guó)資源稅的概念更加不清晰。鑒于有效的開(kāi)采稅費(fèi)設(shè)計(jì)比礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓收益在反映礦產(chǎn)品市場(chǎng)、企業(yè)生產(chǎn)成本、市場(chǎng)需求變化等方面更有效率。建議按照馬克思地租理論明確資源稅的屬性，根據(jù)《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(財(cái)稅〔2016〕53號(hào))的要求，按照“規(guī)范公平、調(diào)控合理”的設(shè)立目標(biāo)，重新定義資源稅的功能，更好發(fā)揮其在調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用。

　　3.2 調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收方式

　　改革未將礦業(yè)權(quán)出讓收益定義為“權(quán)益金”，僅是賦予了“體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益”的功能。鑒于礦業(yè)權(quán)出讓收益的在征收方式上受到廣泛的詬病和質(zhì)疑，建議采礦權(quán)出讓收益更多采取收益率的方式，在礦產(chǎn)資源開(kāi)采環(huán)節(jié)征收。收益基準(zhǔn)率的確定必須加強(qiáng)與資源稅稅率的聯(lián)動(dòng)，綜合考慮企業(yè)的“稅、金”負(fù)擔(dān)，進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。國(guó)外普遍建立了“邊際有效稅率”的概念，前提是企業(yè)利潤(rùn)維持在合理范圍。以南非采礦業(yè)為例，通過(guò)分析采礦業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)率為8.8%和權(quán)益金改革對(duì)采礦行業(yè)盈利能力影響度分析，從而提出最優(yōu)權(quán)益金率為2%～5%。對(duì)于探礦權(quán)的出讓收益，建議進(jìn)按照勘查風(fēng)險(xiǎn)的高低設(shè)計(jì)“出讓基準(zhǔn)價(jià)”。對(duì)處于較低勘查階段的探礦權(quán)應(yīng)以國(guó)家出資勘查金額作為底價(jià)，而不是經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單評(píng)估計(jì)算的資源量或儲(chǔ)量；對(duì)屬于國(guó)家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，且勘查程度低的高風(fēng)險(xiǎn)礦種，從鼓勵(lì)社會(huì)投資勘查的角度，可以考慮實(shí)施“零底價(jià)”出讓。

　　3.3 組織開(kāi)展礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實(shí)施效果評(píng)估

　　礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實(shí)施已經(jīng)三年有余，需要正視改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，并適時(shí)做出政策性調(diào)整。建議開(kāi)展礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實(shí)施效果評(píng)估，目的是客觀反映、系統(tǒng)梳理改革中存在的矛盾問(wèn)題，特別關(guān)注新舊制度銜接過(guò)程中出現(xiàn)的企業(yè)負(fù)擔(dān)加重、侵害投資者權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)勘查投資下降等問(wèn)題。同時(shí)，為了增強(qiáng)制度的可操作性，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，建議逐步完善權(quán)益金征收額度動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。國(guó)外在權(quán)益金的征收上，更多的將“從價(jià)計(jì)征”調(diào)整為“從利計(jì)征”。如2018年，澳大利亞北方領(lǐng)土地區(qū)計(jì)劃提高權(quán)益金，改變過(guò)去僅按利潤(rùn)的20%計(jì)征的方式，而改為采用選擇從價(jià)和按利潤(rùn)計(jì)征中的較高者的方式。建立“權(quán)益金率”的概念，實(shí)現(xiàn)“權(quán)益金率”與礦產(chǎn)品價(jià)格和礦業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。在統(tǒng)籌考慮礦山企業(yè)總體稅賦水平的基礎(chǔ)上，3～5年根據(jù)礦產(chǎn)資源稟賦、生產(chǎn)技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、礦產(chǎn)品價(jià)格等因素，對(duì)資源稅的繳納額度進(jìn)行評(píng)估調(diào)整。（中國(guó)礦業(yè)雜志馮聰）